国务院参事、前亚洲开发银行首席经济家 汤敏

南极是地球上人类最后的一片净土，是维系全球生态平衡最重要的区域。2013年2月，来自各条战线的中国南极论坛先遣队的近30名成员，踏入了南极大地，十余天的考察，所见所闻，感触良多。震撼我们的不仅是那些酷毙了的冰川雪景，奇特生物，更是在这块曾经是国际关系最紧张，领土纠纷最多的大陆上，在冷战巅峰时期，产生了被誉为全球合作典范的“南极条约”。在考察中，先遣团成员对南极精神的形成和对我们的启示，进行了多次讨论，下面是我们的一些理解与体会。 

一、 南极合作来之不易

    南极是地球上人类最后发现、最后进入的大陆，是一块蕴藏着丰富资源的宝库。我们被告知，南极的金属与非金属矿产有220多种。仅查尔斯王子山脉的铁矿石储量就可供全球用200年。南极还有世界上最大的露天煤矿，油气资源也叹为观止。南极生物资源也极其丰富，仅磷虾一种就有10亿吨的储量，是人类未来最大的蛋白质来源。南极还有着世界上最大的淡水资源，全球90%以上的淡水是以南极冰川的形式存在着的。 

    从十八世纪起，一批又一批的探险者进入了南极大陆，演绎出了多少可歌可泣的英雄故事。然而，早期的南极探险往往都有着强烈的“殖民”色彩。各个国家都使劲了浑身的解数，要在南极占上一块地，分出一杯羹。 探险家们随手写一张小纸片压在石头底下，就向世人宣布这块地被并入帝国的版图。到后来一些国家干脆派飞机在南极大陆上抛撒国旗圈地。先后有7个国家在南极洲上有领土要求。仅在南极半岛上，就有英国、智利、阿根廷等三国宣称拥有主权。对领土的争夺已经发展到剑拔弩张，军舰大炮几乎开火的境地。对南极的争夺，还表现在对资源的掠夺上。从人类进入南极起，对海豹、鲸鱼、企鹅的捕杀就达到了上千万头，以致数种海豹与鲸鱼几乎绝迹。

    然而，1959年12个国家代表达成了“南极条约”，宣布南极洲仅用于和平目的，冻结了各国对南极的领土要求，禁止在南极洲进行一切有军事性质的活动。“南极条约”还规定了要保证南极地区有科学考察的自由，促进科学考察中的国际合作。应该说，人类的睿智与精诚合作，为我们、为子孙后代在南极保留了一片净土。“南极条约”的达成以及尔后几十年能够得到严格遵守不能不说是一个奇迹。   

二、南极合作为什么能成功？

    领土问题从来都是国际事务中最敏感，斗争最激烈，很容易导致战争的问题，为什么在南极这个利益如此巨大，参与国家如此之多，争斗了两百多年的地方，各国能够放弃领土要求，实现国际合作呢？

    要全面地回答这些问题，我们的知识积累还不够，需要进一步的深入研究。但经初步考察，我们认为南极合作的成功机制至少可以包括如下几个方面。 

    1. 和平为先，巧妙冻结领土争议。不可否认，南极问题一直笼罩着政治与国家利益的影子。要合作首先就要参与的各方以人类共同利益至上的原则，形成合作的共识。南极条约制定者把“和平为先”这个比较容易达成共识的理念定成为南极条约的核心。南极洲只用于和平目的和科学研究，南极洲不准开展任何军事性质的活动，也严格禁止核武器试验和禁止堆放核废料。 对于最为敏感的领土问题，南极条约制定者提出了三个重要原则：一是抽象地不否认领土主权。南极条约明确提出：“ 本条约中的任何规定不得解释为：任何缔约国放弃它前已提出过的对在南极洲的领土主权的权利或要求。” 二是具体地冻结主权。“南极条约”提出，在其有效期间，各国不提出领土主权要求。而在此期间发生的任何活动也不得成为提出或否认领土主权的根据。三是表面上领土主权冻结是有期限的，但可延长。这样的提法，更容易被有领土要求的国家所接受。南极条约主权冻结的第一次有效期是30年。1991年，各国又决定把主权归属与资源开放继续搁置50年。至于2041年条约到期后应如何决定，南极条约给出的答案是：“留给子孙那一代来决定。”在这些机制下，争论不休的领土主权要求和资源开发利用的等棘手问题，在高举的和平、科学、环保、人类的大旗下得到缓和。过去半个世纪来的历史已证明，极具创意的南极条约是一个特别成功的、实际的、生气勃勃的协议。 

    2．科学领先，滚动发展。早在南极条约的酝酿期，科学家们就创造了“只讨论科学技术问题，不讨论政治与法律问题”的“君子协定”。这一原则被贯彻到在南极所有活动中。应该说，正是这一科学领先的原则确立，为后来形成“南极条约”以及一系列的后续规定奠定了最重要的基础。南极条约的参与国还制定了一系列的保证科学研究的自由、促进科学考察的国际合作、维护生态系统和保护自然环境的具体的合作机制。 

    与此同时，南极条约设计了一个滚动发展的机制，即条约本身只定出合作的原则，具体的合作机制与细节，通过滚动的方式来制定。1964年“南极条约”签字国通过了“南极动植物保护议定措施”；1972年出台了“南极海豹保护公约”；1980年颁布了“南极生物保护公约”；1988年通过了 “南极矿物资源活动管理公约 ”。 1991年通过了更为全面与严格的 “关于环境保护的南极条约议定书”，确认了南极成为全人类的自然保护区。

    滚动发展的机制，不仅体现在对南极自然环境保护的深度与广度上，还体现在开放式的国家自由参与上。任何一个国家只要承认“南极条约”就可以成为缔约国。如建立了常年的科学考察站，就可以成为协商国，参与各种新规定的制定。正是利用了这一机制，我国在1985年成为了一个重要的协商国，取得了南极问题上的发言权与决策权。到目前为止，南极条约的缔约国已从最初的12个国家扩展到现在的45个国家，协商国也扩展到28个国家。   

    3. 利益共享、好处均沾。要保证南极条约的真正贯彻执行，建立一个共赢机制格外重要。为此，南极条约首先规定了所有的科研成果和考察发现要与别人分享，减少科研上的重复劳动。南极科学考察硕果累累，跟这条规定不无关系。南极条约还规定，在未来对南极自然资源的开采上，不管是否有本国的公司参与，各国都有可以分到一杯羹。这样的好处均沾的机制，使得开采者难获暴利，不开采者也没有大的损失。这就从机制上限制了对南极资源的过度开采，公司间的过度竞争。这些在其它的国际合作中极少运用的机制，确保了南极合作的成功。 

    4．各国自扫门前雪、可管他国瓦上霜。如果众多的保护南极的条约与协定得不到严格执行，也会与很多国际协约一样，成为无用的摆设。南极既没有军队也没有警察，这么多的条约、规定由谁来监督执行呢？我们了解到，南极实行的首先是“可管他国瓦上霜”的机制，即所有的国家、机构、与个人都有监督与举报别人的权力与义务；任何一个国家的南极科学考察站都有义务随时接受别人的现场视察。但在惩罚机制上，南极实行的又是“各国自扫门前雪”的机制，即一国的公民或机构如在南极违反了规定，应按本国的法律由本国的法庭来判决执行。这样就巧妙地绕开了治外法权等一些容易引起民族情绪的问题，不得不说这是神来一笔。

    5．民间合作在前， 政府支持跟进。南极合作之所以能够成功，还与它的以民间为主导的合作形成机制有关。绝大部分的合作新机制的制定都由包括各种科学组织、行业协会、非政府组织在内的民间机构先讨论，形成一定的协议，再上交各国政府备案即可。民间合作在前，政府支持跟进的机制是近几十年来南极合作能够不断创新，不断地向更广阔的领域，更深的层次进军的重要保证。  

三、 南极合作模式对我们的启示

    南极合作是人类环境保护得力，行动落实有力的典范，也是人类文明进步的表现。南极合作中开创的很多新模式、新机制，加以改造后可以运用到世界上很多别的合作领域中去。南极的成功合作，向我们提供如下的一些启示： 

    1. 人类存在着共同利益。十六大报告中明确提出了“维护全人类的共同利益”的观点。我国经济规模已经成为世界第二。积极促进世界多极化，推动多种力量和谐并存，保持国际社会的稳定既是我们的利益所在，也是作为一个大国的责任。坚持国家利益与全人类共同利益相结合，是我国处理对外关系的基本原则之一。我国在南极合作中展现出来的大国风度、主动务实的合作精神以灵活创新的合作方式应该加以好好地总结；一些行之有效的举措，如有限期的领土主权搁置，共赢式的资源开发，民间在先的交往模式等等，都可以成为我们在其它地区、其它领域的处理国际合作的参考与借鉴。

    2．加快制定国内南极保护的法律法规。近年来，南极旅游在我国开始逐渐升温，各种类型的科学考察在加速进行。据了解，我国的南极航空体系也正在筹建之中。我国应根据《关于环境保护的南极条约议定书》的有关规定，尽快制定我国的南极环境保护的法规。对中国公民与机构南极地区进行任何的科学考察、旅游以及其他可能对南极环境造成危害的活动进行严格规范。对南极生态系统所造成的损害或者其他的人身或财产损害的，在法律上给予界定 

    3．鼓励更多的民间机构参与国际合作。我国的民间机构不多，参与国际合作的就更少，与国外的同行很少对话。我们建议以“南极论坛”为试点，建立一个对外为主的真正的民间机构，开展人民外交。通过“南极论坛”聚集一批关心国际事务、关心中国在世界上未来地位的学者、企业家、退休官员、以及社会各界人士，与国际上的民间机构沟通与合作，创新模式、创新思路，扩大共同利益汇合点。在“南极论坛”的成立初期，有关部门在国内注册、活动审批等各方面给予特别的支持。